“裁执分离”制度是最高人民法院为破解征收拆迁案件“执行难”“执行乱”问题而探索建立的一项制度。目前，“裁执分离”制度除了在司法解释中有原则性规定外，相关规定主要散见于部委规范性文件及各地的司法文件、会议纪要中，缺乏系统、明确的实施规范和操作指引，在法院内部流转程序、法院裁定行政机关执行后的执行程序和方式、对行政相对人的救济等方面都欠缺细化规定。立法规范的不完善和实践中司法机关、行政机关对法律适用、执行职能的不同认识加大了“裁执分离”类行政非诉执行案件的办理难度，导致“裁”“执”部门之间衔接不畅和执行效率低等问题，也给检察机关监督工作的开展带来了诸多困惑。本文拟对“裁执分离”模式下行政非诉执行检察监督的重点、难点问题进行简单梳理，在此基础上提出完善“裁执分离”模式配套制度的建议。

　　2021年11月，最高人民检察院第七检察厅印发的《人民检察院行政非诉执行监督工作指引（试行）》（以下简称《工作指引》）对检察机关的监督范围、监督方式、线索来源、办案步骤等作出了细化规定，给行政非诉执行检察工作的开展指明了方向。但涉及“裁执分离”领域，仍存在一些重点、难点问题值得探讨：

　　一是“裁执分离”的适用范围。目前，各地“裁执分离”适用领域不尽相同。检察机关应注重研判本地“裁执分离”适用领域，主要以法院与行政机关协商一致后发布的联签文件为准，对于法院随意扩大适用范围的情况，应予以监督。另外，根据《工作指引》第29条之规定，对罚款等涉及金钱给付义务、具有人身专属性质的作为义务的行政决定的执行，一般不适用“裁执分离”。检察机关应注意分析裁定执行的内容和执行主体的执行能力是否匹配，对“裁执分离”不当的予以监督。

　　二是裁定送达情况。行政强制法第58条第2款规定，法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。该条文仅规定对于裁定不予执行的，法院应当在五日内将不予执行的裁定送达行政机关，对于裁定准予执行的，未明确在什么时限内送达哪些主体（是否包括被执行人？申请机关和执行实施机关不一致的是否要送达双方？），导致实践中法院不向实施机关送达裁定书成为常态，造成审查裁定与执行实施脱节，行政裁定难以得到履行，检察机关应予以监督。

　　三是法院内部流转程序上的混乱问题。由于法院在立案、审查、执行各阶段机构不一，且缺乏明确、细致的流程规定，易造成程序上的混乱。《最高人民法院关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》中明确，法院行政审判庭对行政非诉案件裁定准予强制执行后应移交执行庭办理，最高法《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》进一步细化规定行政非诉案件的执行申请由立案机构登记后转行政审判机构进行合法性审查，裁定准予强制执行的，再由立案机构办理执行立案登记后移交执行局执行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第160条第3款规定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。然而，法院内部流转程序设计仍有欠缺之处，比如未规定各个机构之间具体的移转程序和时限，造成实践中法院内部机构互相推诿、迟延交付执行的情况时有发生，有的法院甚至要求行政机关对于准予强制执行的裁定二次申请执行，严重影响行政决定的实现效率。

　　四是对执行实施行为的监督。目前相关法律法规还未对“裁执分离”模式中组织实施的程序进行规定，但负责实施的行政机关应在法院裁定载明的指定期限内执行。法院没有指定期限的，检察机关应参照《最高人民法院关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》第1条非诉执行案件一般应当在三个月内执结的规定，监督执行机关是否存在怠于执行情形，同时，还应监督其是否存在选择性执行、执行不到位、程序违法、手段违法、执行范围或数额错误等情形。

　　针对上述重点、难点问题，笔者提出以下解决建议：

　　第一，明确执行主体。鉴于“裁执分离”制度处于探索阶段，短时间内难以对法律进行修改，“裁执分离”模式下的实施主体，应当在法院和当地党委、政府充分协调达成共识后，通过联签文件等形式予以确定，可根据案件的难易程度和影响力交原申请机关或地方政府执行，防止出现法院单方面指定，行政机关不配合执行和法院指定执行机关随意性大、标准不一的情形。如吉林省高级法院、省检察院、省司法厅拟定的《关于落实裁执分离制度进一步规范非诉执行案件程序的实施办法（试行）》（以下简称吉林省《实施办法》）经该省省委全面深化改革委员会审议通过后发布，其中第1条第2款规定，执行标的涉及动产、不动产、行为等非诉执行案件，法院经过审查裁定准予执行的，由县、市级人民政府组织实施。

　　第二，规范执行程序。目前，行政机关具体的实施程序和执行期限尚不明了，需进一步明确。笔者认为，在相关规定出台前，行政机关执行过程也应参考自行执行的程序规定，由具备资格的行政执法人员以合法、规范的方式进行，保证被执行人的知情权和陈述申辩权。针对法院在裁定中不予载明具体执行期限或指定期限不合理的情形，检察机关也可考虑推动法院与相关单位通过联签文件等形式建章立制，明确具体执行期限。如吉林省《实施办法》第11条规定，组织实施的县、市级人民政府一般应当在裁定生效之日起三个月内执行完毕。

　　第三，规范法院内部流转程序，细化裁定送达相关规定。对于“裁执分离”案件，最高法应明确法院内部机构具体的流转过程和各个阶段的时限，以进一步提高执行效率，并规定裁定书的具体送达主体和送达时限，细化规定是否需送达被执行人，以及申请机关与执行机关不一致时，裁定书是否应送达执行机关等问题，确保法院送达有法可依。在此基础上，检察机关应重点对程序性流转不规范问题进行监督，比如违反送达时限进行送达、送达遗漏必要主体导致执行裁定书未生效等损害国家利益、社会公共利益或行政相对人合法权益的情形。

　　第四，明确对行政相对人的救济制度。无救济则无权利。“裁执分离”模式下对行政相对人的权利救济制度并不明晰，需予以完善。一方面，明确在执行行为发生前，行政相对人若对法院准予执行的裁定不服的救济途径，比如是否可以进行司法复议；另一方面，明确在执行行为发生后的赔偿责任认定问题，什么情况下该由法院承担赔偿责任，什么情况又该由行政机关承担或者由二者共同承担，并明确具体赔偿程序。上述问题值得司法机关和行政机关思考，也为检察监督留下了探索空间。针对行政相对人对准予执行裁定的复议问题，检察机关应当本着法院纠错在先，检察监督在后的原则，保障行政相对人充足的复议期限，对未行使权益的，再予以监督；针对赔偿责任的问题，检察机关应着重予以分析，在财产权执行错误的情况下，重点监督法院或行政机关通过执行回转程序对行政相对人财产权益予以返还，返还不能的，由错误执行机关先行垫付再进行后续追偿。在行政相对人人身权遭受违法侵犯申请国家赔偿和行政赔偿未果的情况下，检察机关可以提出检察建议的方式介入，力争实质性化解行政争议。