惩罚性赔偿在公益诉讼中的适用还存在诸多实践困惑与理论难题，较为突出者包括公益诉讼惩罚性赔偿金可否与行政罚款、刑事罚金相折抵，公益诉讼惩罚性赔偿金是否向消费者分配等，各地实践做法不一，理论上也尚未形成共识。回应上述问题，首先要厘清公益诉讼惩罚性赔偿的功能定位及其与既有责任体系的关系。实践中，公益诉讼惩罚性赔偿主要适用于食品药品安全领域（下称食药领域）与生态环境保护领域，但二者面临的问题不尽相同，在此仅就食药领域展开讨论。

　　公益诉讼惩罚性赔偿与私人惩罚性赔偿的功能分化

　　私人惩罚性赔偿制度的核心目的与功能是激励消费者发现并制止违法，而非发挥惩罚功能。在大多数食药消费类案件中，个人受损数额较小，基于成本效益的考量，不起诉成为绝大多数人的选择。而由于公共资源的有限性，公共执法难以对所有不法行为予以规制。设置惩罚性赔偿制度，可以通过多倍赔偿激励消费者通过诉讼维权，进而制裁违法，弥补公共执法的不足。当然，制度本身也希望通过私人惩罚性赔偿达到惩罚、威慑违法行为的目的，但由于惩罚性赔偿金数额的确定仅单纯考量“损害该案原告”的不法行为，并不包括“损害他案原告在内”的不法行为，导致赔偿数额偏低，而较低的赔偿数额又消减了消费者维权的动力，导致起诉数量较低。赔偿数额与起诉数量的“双低”导致违法者仍有利可图，私人惩罚性赔偿无从承担惩罚与威慑的功能。

　　公益诉讼惩罚性赔偿金以查明的违法经营者流入市场的销售总额作为基数，是对侵权行为“整体不法性”的评价，惩罚功能凸显。在公益诉讼中，私人惩罚性赔偿的经济激励功能无从发挥。因此，公益诉讼惩罚性赔偿与私人惩罚性赔偿的功能发生了分化，前者并非代表消费者行使惩罚性赔偿请求权，自然也不是消费者惩罚性赔偿请求权的集合行使，宜从立法上设立单独的公益诉讼惩罚性赔偿请求权。

　　公益诉讼惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金的功能具有同质性

　　惩罚与威慑是公益诉讼惩罚性赔偿的预设功能。在中共中央国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》中，“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”即是作为“严厉打击违法犯罪”“实行最严厉的处罚”的措施之一提出的。最高检等七部门联合发布的《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》强调“要准确把握惩罚性赔偿制度惩罚、遏制和预防严重不法行为的功能定位”。通过比较公益诉讼惩罚性赔偿与刑事罚金、行政罚款可以看出，三者都具有惩罚威慑功能，都是对违法行为人的财产克减，在功能上具有同质性。

　　有观点认为，公益诉讼惩罚性赔偿金可以向众多受害消费者分配，填补其遭受的损失，兼具惩罚、救济等功能，区别于刑事罚金。那么，公益诉讼惩罚性赔偿金可否向消费者分配呢？法律赋予消费者惩罚性赔偿请求权，主要目的在于激励消费者通过诉讼的方式维权，以弥补公共执法的不足，消费者获得超额赔偿的正当性在于其发现并制止违法。实践中，有地方检察机关积极探索向消费者分配惩罚性赔偿金，但申领比例不足5%。而为分配赔偿金需要投入大量公共资源，制度运行效果和运行成本是否合比例需要进一步观察。当然，如果被告再无财产支付消费者补偿性赔偿金的，可从惩罚性赔偿金中优先支付，但这是责任承担顺位问题，并非向消费者分配惩罚性赔偿金。

　　公益诉讼惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金竞合时的处理

　　关于三者竞合时的处理，主要有三种不同观点和做法：一是“并行说”，认为公益诉讼惩罚性赔偿属于民事责任，因同一违法行为承担刑事责任、行政责任的，不影响民事责任的承担。实践中多数判决采行了这一观点。二是“抵扣说”，如有判决写道：“在民事惩罚性赔偿金上缴国库的情况下，民事惩罚性赔偿金的性质发生转化，事实上与行政罚款、刑事罚金类似，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则裁断。”三是“综合考虑说”，如《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第10条第2款规定：“因同一污染环境、破坏生态行为已经被行政机关给予罚款或者被人民法院判处罚金，侵权人主张免除惩罚性赔偿责任的，人民法院不予支持，但在确定惩罚性赔偿金数额时可以综合考虑。”

　　一般而言，修复受损公益是民事公益诉讼要实现的主要目标，而惩罚功能则主要由行政责任与刑事责任承担。因此，公益诉讼惩罚性赔偿相对于行政罚款、刑事罚金应处于补充性地位，只有当行政罚款、刑事罚金不足以威慑遏制违法行为时，才需要通过公益诉讼惩罚性赔偿予以补足。同时，在惩罚性赔偿金的数额确定上，亦不应受制于10倍或3倍的规定，而应以补足“威慑”为目标，考量具体案件而定。上述“并行说”将公益诉讼惩罚性赔偿简单界定为民事责任，忽略了三者在功能上的同质性，亦没有考虑到公益诉讼惩罚性赔偿相对于刑事罚金、行政罚款的补充性，可能导致重复处罚或过重处罚。“抵扣说”较好地遵循了一事不二罚的原则，但忽视了公益诉讼惩罚性赔偿的补充性，实践中即出现过刑事罚金高于惩罚性赔偿金，进而无须执行惩罚性赔偿金的情况。而且，在涉及共同犯罪或者刑事被告人与未被追究刑事责任的其他单位或个人需共同承担侵权责任等复杂情形下，将刑事罚金抵扣公益诉讼惩罚性赔偿金的裁断方法可能会导致法律关系和执行处置上的混乱。“综合考虑说”较好地处理了三者的关系，使得公益诉讼惩罚性赔偿成为一种机动性、灵活性的制度安排，值得赞同。“综合考虑”包括两个方面，一是决定是否提出惩罚性赔偿诉讼请求时，综合考虑行政处罚、刑事罚金的威慑力度是否足够；二是确定惩罚性赔偿的金额时，综合考虑行政处罚、刑事罚金的情况。