——在市十六届人大常委会第八次主任会议上
苏州市人民检察院检察长 闵正兵
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主任、各位副主任、秘书长：
现在，我代表市人民检察院，报告近年来全市检察机关开展行政检察监督的工作情况，请予讨论。
一、工作开展情况及成效
行政检察监督是检察机关的一项重要监督职能，主要依据《行政诉讼法》，对行政诉讼案件受理、审查、裁判、执行等活动进行法律监督。
近年来，苏州市检察机关认真贯彻中央和高检院有关部署和要求，主动融入我市法治政府和美丽苏州建设，大胆探索实践，创新完善工作机制，不断强化行政诉讼监督，积极探索了行政行为监督和提起公益诉讼。
（一）依法实施行政诉讼监督，维护司法权威。全市检察机关把行政诉讼监督作为行政检察工作的重要内容，认真研判行政诉讼案件特点，严格监督标准，确保行政诉讼监督工作有序开展。2015年以来，全市检察机关共办理行政诉讼监督案件83件，同比增长186.2%。一是突出监督重点。从目前当事人向检察机关申请监督的案件情况看，主要集中在土地行政审批、房屋拆迁许可审批、行政强制拆迁、房屋登记纠纷、劳动社会保障行政确认、治安管理行政处罚、行政赔偿等领域。对此，检察机关重点围绕法院不予受理裁定依据是否合法、审判程序有无违法、采信证据是否全面客观等方面开展全面审查，依法做出监督结论。二是规范办案程序。认真贯彻高检院《行政诉讼监督工作规则（试行）》，明确行政诉讼监督案件必须经过调查核实和听取当事人意见两大环节，方可做出监督决定。对于矛盾尖锐、社会影响力较大、易引发上访问题的案件，采用公开听证等方式开展案件监督，确保检察监督透明公正。三是强化释法说理，积极协助法院做好息诉服判工作。把息诉工作贯穿监督办案的全过程，坚持市、县两级院共同释法说理，强化行政检察部门与控告申诉检察部门的合力，借助“检调对接机制”，努力把法律释准确、把政策讲清楚、把道理说明白。对于法院判决裁定无误且影响重大的案件，赴申诉人所在地进行现场答疑释法。三年来，全市检察机关对20余人次开展息诉工作，努力维护法院裁判权威。
（二）审慎开展行政违法行为监督，促进依法行政。全市检察机关坚持“依法规范监督原则”、“合法性审查原则”、“行政机关自行救济优先原则”，尊重行政权运行规律，审慎开展监督。立足苏州实际，探索建立了以检察调查、走访约谈、检察建议、公益诉讼等“四步走”为核心的行政检察工作机制。三年来，全市检察机关共发出督促履职检察建议118件，改进工作检察建议17件，督促、支持起诉检察建议49件，形成检察调查报告及法律分析意见25份，采纳整改率达85%以上，相关做法多次得到省检察院的肯定或推广。一是深入开展检察调查，打牢检察监督根基。结合“两法衔接”工作机制，充分运用行政执法检查活动，深入环境污染、违法用地、食品安全等热点民生领域开展调查，切实掌握基础信息，分析个案发生的原因，找准监督切入点。开展涉及公民人身、财产权益的行政强制措施检察监督试点，市检察院联合江苏省太湖强制隔离戒毒所出台专门实施办法，加强对强制隔离戒毒活动的监督。成立“民行检察与经济社会发展研究（苏州）中心”，指导全市检察机关围绕异地倾倒垃圾、古城墙保护、太湖非法捕捞以及违法用地等事项展开重大检察调查40次，形成深度调研报告25篇。姑苏区检察院提供的《苏州市古城墙保护工作中存在三大瓶颈制约》等多份调查报告，推动了市政府召开会议协调解决阊门段、胥门段城墙修复问题。二是运用“走访约谈”开展预防性监督，推动行政机关积极履职。昆山市检察院探索建立“检察官走访约谈机制”，通过走访约谈相关行政执法部门，对照法律分析问题所在和薄弱环节，明晰违法作为、不作为的法律责任，制作法律分析意见书，促进行政机关主动履职、预防职务犯罪。该院共相继走访行政执法单位和企业124次，约谈行政机关20次，推动20余家重大隐患单位进行整治。如针对昆山某建材厂炉渣大量堆放严重污染环境的现象，昆山市检察院通过主动约谈国土、环保、城管、安监、市场监督等部门，推动上述职能部门依法对该厂进行行政处罚、要求停止侵害、责令完成复垦复种等，取得良好效果。三是增强检察建议刚性，提升行政检察监督效果。一方面，规定向人民政府及其职能部门发出的，以及就民生民利、重大安全隐患等重大问题而发出的检察建议，须经检察委员会审议，并根据不同情况发出分析类、督促类等检察建议。另一方面，寻求支持配合与强化共识并举，探索“司法令状式”检察建议。吴江区人大常委会于2015年通过《苏州市吴江区行政检察监督工作实施办法》，将行政检察的“有限监督、事后监督”纳入人大常态化监督中。虎丘区人大常委会出台《关于促进依法行政、加强行政检察监督的决定》，昆山市人大常委会通过《关于进一步加强“检察建议”的决议》，规范和支持基层行政检察工作，其中昆山市委市政府把检察建议的执行落实情况纳入年底绩效考核，增强检察建议的约束力。此外，全市检察机关与相关职能部门先后签订“生态环境修复基金管理办法”、“土地执法监管协作制度”、“消防审批信息备案机制”等协作机制近20项，开展法律讲座、案例剖析会30余次，为行政检察监督工作的开展创造良好的外部协作环境。
（三）探索开展提起公益诉讼制度，保障社会公共利益。2015年7月，苏州市被确立为全国人大常委会授权试点探索检察机关提起公益诉讼制度的地区之一。自试点以来，全市检察机关共摸排行政公益类线索61条，通过诉前程序以检察建议形式监督行政机关39件，行政机关已纠正违法或履职32件；提起行政公益诉讼4件，已获法院判决支持1件。一是突出一体化办案。发挥市检察院“一线指挥部”作用，出台《苏州市检察机关办理公益诉讼案件的指导意见（试行）》，规范全市检察机关办案流程。主动加强与环保、消防、法院、监察等司法行政部门沟通协作，充分发挥乡镇检察室一线优势，拓宽线索发现的渠道。建立“市级线索管理库”，对线索实行集中管理、评估、流转。根据案件涉众面、影响力、办案难易程度，建立“案件办理分类介入机制”，对重大案件由市院主办、基层院协办，其他案件采用市院督办、派员参加、指定异地办理或者市院提办等方式办理。着眼苏州经济社会发展大局，严格遵守拟起诉案件层报省检察院审批制度，同时杜绝未经审批对外发布案件信息，保证办案效果。二是强化诉讼程序效果与提起公益诉讼相结合。充分开展调查取证工作，提前与行政机关沟通协调，明确诉前检察建议的法律地位，既高效推动行政机关依法履职，又有效节约司法资源。如吴中区检察院针对临湖镇政府怠于履行基本农田监管职责、姑苏区检察院针对市场监督管理局怠于履行查处无证经营食品加工作坊、张家港市检察院针对规划部门怠于履行对重大规划项目现状变更通知职责等发出的诉前程序检察建议，被建议部门均积极整改到位。对于行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责的情况，则依法提出公益诉讼。注重加强与法院的审前沟通，主动阐明检察机关监督属性、公益诉讼人法律地位，就案件事实、诉求、举证责任、出庭规则等方面，努力与法院达成共识。三是推动建立公益诉讼配套性制度。太仓、昆山市检察院分别推动当地成立“苏州市绿茵环境公益服务中心”、“鹿城环保公益组织”，市检察院定期疏理《全市社会公益组织名录》，畅通信息交换，促进公益组织及时发挥作用。检察机关视情支持公益组织提起诉讼，如经公告仍无合适诉讼主体，则主动提起公益诉讼。昆山市检察院还积极推动昆山市政府设立“昆山市公益诉讼维权基金”、“昆山市生态环境修复基金”，其来源以环境公益诉讼赔偿款为主，辅之以社会众筹资金、捐赠的资金、行政处罚款拨付资金等，保障生态环境修复。目前，该账户已落实专项经费500万元。
（四）全面强化队伍建设，提升监督素能。结合司法体制改革，完善人才培养、管理等机制，着力打造一支过硬、可靠的行政检察队伍。一是强化内外监督制约，保障公正司法。市检察院制定《关于规范行政检察监督的若干意见（试行）》，规范指导全市两级院行政检察工作开展。围绕案件线索排查、证据调查、监督方案选择等，搭建微观办案环节的内部管控体系。坚持以公开促公正，通过公开听证、公开释法、法律文书公开、检察开放日等，倒逼公正规范司法。认真落实“两会”期间人大代表、政协委员对行政检察工作提出的意见建议，进一步加强和改进工作。二是深化司法体制改革，激发队伍活力。在全省率先分设“行政检察处”，认真落实员额检察官制度，市检察院专门配备了4名员额检察官，10家基层院共配备了17名员额检察官和24名检察官助理，保证办案力量。严格落实司法责任制，建立个人司法档案，记录承办案件等情况，采取定标与定量相结合的方式，对各办案组的工作绩效进行考核。细化检察官司法责任追究情形，通过“问责惩戒”提升办案效果。三是突出作风能力建设，提升综合素养。组织两级院行政检察部门扎实开展规范司法行为专项整治工作、“两学一做”学习教育等活动，深入查摆规范司法等方面存在的问题，有针对性地加强整改，筑牢思想根基。结合行政业务特点，采取业务培训、岗位练兵、技能竞赛等多种方式，着力提升干警实战突破、调查取证、调研分析等方面的能力。2016年以来，全市两级院45名行政检察干警中，13名干警获市级以上表彰奖励，其中2名干警被确定为全省检察理论研究人才。
二、工作开展中遇到的困难和问题
近年来，全市检察机关在开展行政检察工作过程中，取得了一定的成效。但目前也遇到一些困难和问题，需要加强研究并妥善解决：
一是行政诉讼监督案件息诉压力比较突出。目前向检察机关申请监督的行政诉讼案件多集中在征地拆迁、房屋拆迁、劳动保障、工资保险待遇等方面，涉及人数多、社会影响大，不少案件还属于历史遗留问题，不少申诉人有过反复进京上访的既往史。特别是申诉人经过法院一审、二审、再审被驳回诉请之后，对检察监督寄予厚望，一旦检察机关做出不支持监督申请决定后，往往缠访闹访。全省检察机关有近92%的行政诉讼监督案件作出不支持申请监督决定，随着案件量增大，息诉任务更加繁重。
二是行政检察监督刚性不足，有时存在办案阻力。少数行政执法机关对检察机关的行政检察监督职能不够了解，导致检察机关在摸排线索、案件调查、证据收集时难度增加。有的行政执法问题属多头管理，法律规定本身存在一定漏洞甚至矛盾，行政机关对检察机关调查有时存在相互推诿的情形，导致监督工作难以开展。加之，行政检察监督法规不健全、检察建议本身缺乏刚性，有的职能部门对检察建议的落实不重视，在一定程度上浪费了司法资源。
三是行政检察队伍素质能力与人民群众的司法期待相比仍有差距。行政权涉及领域广，行政法律法规种类多，行政执法程序较为专业，行政行为涉及人民群众切身利益，又倍受人民群众关注。而行政检察监督本身起步较晚，对于面广量多、专业复杂的行政执法问题，自身经验能力不足，影响了监督质效。
三、下一步工作打算
一是更加自觉地接受人大监督与支持。把行政检察监督置于人大的有力监督与支持下，建议市人大常委会以此次审议为契机，出台决议或实施办法，进一步加大对行政检察工作的监督支持力度，保障行政检察工作更加科学、规范、健康开展。明确检察机关可以采用检察调查、检察约谈、检察建议等方式开展行政检察监督；人大发现属于检察机关监督范围的事项，可以交检察机关监督；检察机关应将检察建议书、行政机关书面回复、公益诉讼起诉书、法院判决文书、人大交办事项结果以及检察机关与行政机关间的协作机制等向人大报备；对行政机关不积极履行检察建议的，检察机关可以提请人大常委会启动询问和质询程序，以增强检察建议的刚性。
二是建立健全行政检察与行政执法协作配合机制。坚持党对行政检察工作的领导，及时向市委、市委政法委汇报上级推进行政检察工作的重大部署及全市检察机关工作开展的情况，积极争取党委、政府对行政检察工作的领导和支持。加强与行政机关各部门的沟通协调，及时通报案件进展情况和发现的问题，充分听取相关部门的意见，最大限度争取理解、支持和配合，形成共同推进行政检察工作的良好氛围和强大合力，有效解决行政诉讼息诉难、检察建议刚性不足的问题。
三是深度融入法治政府建设，强化行政检察监督。继续探索行政检察与行政执法相衔接机制，开展行政执法等领域的检察调查，努力为政府依法行政提供有价值的检察建议。紧紧围绕深化行政体制改革，关注我市“放管服”等重大改革项目，积极开展法律咨询、犯罪预防、法制教育等工作。灵活运用抗诉、检察建议等手段，继续探索和强化诉讼外行政监督。抓住公益的核心，着力监督纠正涉及民生民利领域的行政执法不作为、乱作为，进一步完善行政行为监督和公益诉讼制度，推动行政机关及早把问题解决在诉前程序阶段。
四是不断规范自身行政检察监督行为。注意把握好行政监督的尺度，既尊重行政权运行规律，又促进依法行政。严格市检察院办案指导功能，通过完善排查案件线索报告制度、立案审核和办案协调制度、案件跟踪监督制度、整改工作回访制度、信访案件结案备案制度等措施，引导基层行政检察部门克服解决工作推进中遇到的困难和问题。
五是持续加强行政检察队伍专业化职业化建设。始终把思想政治建设摆在首位，深入推进“两学一做”学习教育常态化制度化，进一步提升干警的政治素养、规矩意识和守规能力，严防司法作风粗暴、办关系案人情案金钱案等违法违纪行为发生。探索行政检察干警分层、分类培训培养模式，加强高层次人才培养以及有针对性的教育培训和岗位练兵，完善全市行政检察人才库，努力建设一支专业化、职业化、正规化的行政检察队伍。
主任、各位副主任、秘书长，全市检察机关将以此次市人大常委会主任会议审议为契机，在市委和省检察院的领导下，认真贯彻此次主任会议审议的意见，继续探索落实行政检察工作的有效途径和方法，不断强化行政检察监督职能，为深入推进苏州法治政府建设、提升苏州法治核心竞争力作出新的更大贡献！
